李允傑：花蓮發展自由經濟示範區的優勢與挑戰20140116
空中大學公共行政學系教授
第十九屆行政院青輔會主任委員
壹、前言
面對經濟全球化趨勢，藉由加速自由化與國際化以強化國家競爭力，已成為不可或缺的進程；唯有開展新一波的經濟自由化，才能強化產業結構，為我國經濟注入成長新動能。有鑑於此，「自由經濟示範區」成為「黃金十年 國家願景」活力經濟的施政主軸，期透過主動開放與鬆綁加速經濟自由化，以建立高度自由化的經濟體，俾及早融入區域經濟的整合，讓臺灣走進世界與全球接軌。
在此自由經濟示範區的概念，為讓國內產業能夠有所調適與及時因應，提升國內產業面對經濟全面自由化的適應，乃以示範區先試先行的階段性做法，循序漸進推動相關措施，以充裕時間加速國內對經濟自由化及國際化進程，隨後再將成功的經驗逐步推展至全國。
自由經濟示範區(簡稱示範區)分為兩階段進行推動，示範區第一階段以增修訂行政法規即可推動之措施為主，由現行自由貿易港區結合鄰近園區同步推動，並研訂「自由經濟示範區特別條例」，於102年7月底正式啟動。第二階段則於「自由經濟示範區特別條例」立法通過後始正式啟動，由中央劃設或由地方政府申設。為使第一階段示範區順利推動，已擬具第一階段推動計畫，主要在於推動法規鬆綁、整合相關單位資源、加速辦理時程。
目前示範區以「六海一空」(基隆港、臺北港、臺中港、安平港、高雄港、蘇澳港六港及桃園航空城)自由貿易港區為核心推動，並加入屏東農業生技園區，共計八處，與其他國內區位及國際區位跨境連結，帶動地區之發展。有鑑於此，花蓮地區若透過新一波區域經濟整合推動，以發展成為自貿區為目標，花蓮港加強發展成為經濟自由港，遂能降低貿易障礙，並吸引國內外企業投資，展開花蓮產業經濟再發展亮點。
首先，就自由經濟示範區產業與區位範疇說明，第一階段示範重點以具有優勢利基及前瞻性的產業發展為主，產業活動範疇優先以智慧運籌、國際醫療、農業加值及產業合作列為推動重點，以開拓中國大陸及其他新興市場；同時亦推動不限產業別的跨國產業合作及金融業，利用國外資金及高端技術，以結合我國產業鏈優勢及強化商品化能力。預期明年可增加國內生產總額300億元，其中促進民間投資以增加200億元為目標，創造1萬3千就業人數，自由港區貿易值倍增，2015年可突破1兆元。
貳、自由經濟示範區之規劃
自由經濟示範區就北、中、南區位規劃六港一空的自由貿易港區，並與國際上其他國家跨境區位連結，帶動該地區發展，主要地區規劃與產業發展如下：
北部地區：以基隆港、臺北港、蘇澳港、桃園航空自由貿易港區為核心，連結北部相關工業區等製造區位，後續亦可規劃連結國際醫療專區或相關產業區。
中部地區：以臺中港自由港區為核心，連結中部加工出口區、科學園區及彰濱工業區等製造區位。
南部地區：以高雄港自由港區為核心，連結高雄港加工出口區(中島、臨廣)、南部科學園區等製造區位；亦可連結屏東農業生技園區等農業區位。另自由經濟示範區之臺南安平港，也將成為大臺南地區發展智慧運籌的重要核心。
跨境區位：透過FTA(自由貿易協定)及ECFA(兩岸經濟合作架構協議)，協商我示範區與日本、韓國、東協及大陸等特定經濟區位(如保稅港區、自由經濟區等)之區位及產業合作，延伸海外腹地，創造我運籌樞紐發展利基。
自由經濟示範區產業發展政策以「高附加價值的高端服務業為主，促進服務業發展的製造業為輔」，發展高附加價值的產業活動。因此，在產業活動範疇的規劃以智慧運籌、國際醫療、農業加值及產業合作為主要推動重點，實體區位劃設上，以自由貿易港區為起點，結合鄰近園區推動，藉此於北、中、南地區自然形成產業聚落，促進人流、物流以及相關產業活動發展；進一步深入劃設地區，自由貿易港區北部有4處(基隆港、臺北港、蘇澳港、桃園航空自由貿易港區)、中部1處(臺中港)、南部3處(高雄港、安平港以及屏東農業生技園區)，另產業合作規劃以「前店後廠」方式推動，國際醫療將優先於國際機場及港埠設置國際醫療服務中心。
另一方面，為加速國內法規鬆綁及改善營運環境，將以「突破法規框架、創新管理機制」的思維提出相關推動策略，涵蓋面向包括：促進人員、商品與資金自由流動、開放市場接軌國際、打造友善租稅環境、提供便捷土地取得、建置優質營運環境等。綜言之，示範區第一階段推動計畫提出五項行動方案，包括：「法規鬆綁與營運環境行動方案」、「智慧運籌行動方案」、「國際醫療行動方案」、「農業加值行動方案」以及「產業合作行動方案」。
自由經濟示範區第一階段推動之示範產業：智慧運籌、國際醫療、農業加值以及產業合作，其建置策略方向以及各示範事業認定，準則說明如下。
(一)智慧運籌
智慧運籌原則以精進現有物流制度為主，而物流業具有以港口為基地之特性，故第一階段規劃以自由貿易港區為核心連結製造業園區，發揮「前店後廠」功效，並透過與國際區位之跨境連結，帶動地區發展。
(二)國際醫療
於國外人士進出方便之國際機場內規劃設置國際醫療服務中心，提供國外團客、散客等人士就醫諮詢、行程安排及醫院聯繫等工作；未來國際郵輪停靠之基隆港等港埠，亦將規劃設置國際醫療服務中心。此外，廠商於第一階段建置得以社團法人型態經營之國際健康醫療中心，吸引國際(含陸籍)人士來臺接受需求性高且風險性低之醫療服務。至於營業規模、營業項目、周邊設施之設置規劃則由廠商自行評估。
(三)農業加值
農業加值是以產業價值鏈的觀念增加創新加值空間，考量現行自由貿易港區尚無法提供農業產品研發、種植、改良、儲藏等生產過程所需用地，故第一階段農業加值之示範區將於自由貿易港區及屏東農業生物科技園區優先推動，結合「前店後廠」模式，在北、中、南地區自然形成產業聚落。未來特別條例公布後，再依據不同農產業需求及發展特性，並配合各縣市政府規劃區位，引導業者至適合之區位進駐。
(四)產業合作
以前店後廠概念，使自由貿易港區由過去的淺層加工，轉變為結合國內加工出口區、科學園區、工業區等做更深層的加工，以延伸產業價值鏈，透過提供一步到位的服務來吸引國內外投資。
「示範事業」即於第一階段示範區的港區或園區，經該區審核機制審核通過的事業，但如郵局、速食店、冷飲店、托兒所等示範區內因輔助性商業活動而設立之營業據點，因非屬港區或園區事業，故不視為示範事業。惟示範事業者，其適用示範區法規鬆綁及行政服務等措施之範圍，得由該區主管機關訂定分級適用標準，透過分級管理的方式，賦予符合資格者較大的業務經營彈性。
此外，為配合不同示範產業之營運特性，經主管機關納入示範之產業項目，若無法以實體區域進行試行，亦可透過「虛擬區域」概念，由主管機關設定審查標準針對該產業領域之事業進行審核，通過審核認定之事業即為示範事業，並以分級管理的方式，賦予符合資格者較大的業務經營彈性。該示範事業適用之法規鬆綁及行政服務等措施的範圍，得由主管機關定之，以期透過法規鬆綁及先試先行，達到促進產業發展以及鼓勵社會創新之政策目的。
叁、自由經濟示範區整體效益評估
自由經濟示範區推動主要在小範圍內試行，藉由相關法規限制的主動鬆綁，吸引國內外投資，營造具國際競爭力、自由化與國際化的經商環境，進而帶動國內產業結構的轉型與發展。綜合而言，示範區第一階段的整體預期效益包括：
建構便利的經商環境、促進民間投資：透過產業投資相關法令規範的調適精進，期能帶動民國103年國內整體民間投資金額增加新臺幣200億元為目標。
健全國內產業體質、增加國內產值：透過前瞻性產業的發展，讓國內產業體質更為健全，預期民國103年可增加國內生產總額約達新臺幣300億元。
創造高端就業機會、引進優質產業人力：以高附加價值的高端服務業為主，創造高端就業機會，透過週邊產業與相關從業人員的引進，預期約可增加國內整體就業人數達13,000人。
帶動自由貿易港區貿易值倍增：自由貿易港區民國101年貿易值達新臺幣5仟億元，由於自由經濟示範區第一階段將以現行自由貿易港區結合鄰近園區，同步推動產業自由化，試行新型態產業活動，預估104年自由貿易港區之貿易值將可突破新臺幣1兆元。
提升產業技術水準、創新經營模式：透過法規鬆綁、市場開放及發展高附加價值的高端服務業等各項措施，將可提升國內產業技術水準，誘發經營模式的創新。
創造我國融入全球區域經濟整合之優勢條件：示範區大幅鬆綁物流、人流、金流、資訊流及知識流等各項限制，落實市場開放，促使各項法制規範接軌國際，加速我國融入跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)，及區域全面經濟夥伴關係(RCEP)等區域經濟整合，提升我國加入區域經貿組織。
肆、花蓮發展為臺灣東大門經濟之區域中心
在自由經濟示範區的法規鬆綁及營運環境改善優勢條件具備下，強化產業結構以及加速經濟自由化與國際接軌，並打造優質營運環境，此進程指日可待。然而長期以來，在產業均衡發展方面，東部地區擁有的資源投資相對於西部地區受到忽視，加上東部觀光景點礙於自然地形及交通之限制，東部觀光產業發展亦未達到最佳效用，而東部區域未受工業污染的環境，以及天然資源與地理優勢，確為除了觀光產業外，也適合發展有機農業、海洋生技等新興產業。
另一方面，臺灣東部的花蓮縣為目前面積最大的縣級行政區，縣治花蓮市更為東臺灣第一大城。其所擁有的花蓮港為國際商港，花蓮機場為國內四大機場之一，花蓮港擁有國際空、港先天優勢，足以擔負東部地區產業發展及港埠輸運功能。而花蓮港、花蓮機場在缺乏產業市場供需含量，加上航站沒有貨運規劃，並未納入自由經濟貿易示範區第一階段劃設範圍，未來在花蓮縣積極爭取納入自由經濟示範區，或在藉由示範區的短、中、長期發展效益，讓花蓮發展成為臺灣東大門經濟自由港之區域中心。
民國 99 年以來，花蓮縣「觀光立縣」施政主軸開啟花蓮發展願景的明確目標，也是以國際化視野連結花蓮發展觀光的潛力，並且透過開發觀光資源、行銷當地特色產業，招商引資、規劃發展多項大型建設並辦理各類觀光活動、大力推展有機農業、國際觀光醫療與城市外交，同時伴隨交通建設陸續進行，營造花蓮成為國際級的城市亮點。
在地理位置上，花蓮港鄰近花蓮機場，享有海空優勢，宜花東可以花蓮空港及海港為核心，形成一個示範區帶動自由貿易發展契機。海空交通優勢為產業界提供即時有效率的服務之外，亦可在配合各式商業流通體系發展下，開發不同商業經營模式；隨著全球產業發展，海空港不再伴演傳統運輸功能之角色，已逐漸發展以物流為核心的多功能性港口，朝向整合供應鏈與國際化發展。惟花蓮空航站雖屬國際機場，迄目前仍以載客為主，至於載貨的規劃與設施目前並無完善的貨運輸運，在精密工業製品或原料農產品的工業空運輸運部分，花蓮龐大的機械或石材尚無法因應，而東部目前亦無此類產業發展優勢。
伍、花蓮港發展為自由貿易港區之優勢
花蓮港為臺灣的國際商港之一，花蓮發展經濟自由與國際性之主要媒介；亦是東部重要國際港口，肩負東部對外運輸責任。港口發展與城市經濟產業息息相關，而花蓮港的活化轉型，朝向部分港區繼續維持集散作用，部份則轉做遊憩使用規劃，花蓮港及周邊土地資產的活化，即以多元發展兼顧港區轉型及地方需求，期未來成為帶動花蓮經濟發展的引擎，以及與國際經濟接軌的媒介。
花蓮港以觀光遊憩港及東部水泥與礦(砂)石及石材儲運港為發展主軸。花蓮港現有碼頭25座，年裝卸量可達3,400萬噸，另有倉庫6棟15間、堆貨場38處、臨時貨櫃集散站一座、港勤拖船4艘以及交通艇一艘，港埠設施極為完備，足以擔負東部地區產業發展及港埠輸運功能；花蓮港貨源主要以區域特性之大宗貨物為主，如砂石、水泥及其熟料等，花蓮港早期已進口中南美洲、非洲的原石、加工後再將這些精美的石材運送到美洲、歐洲，行之有年並有產業基礎。
綜觀花蓮歷年來發展模式以及未來產業發展機會，花蓮港無疑具有發展自由經濟示範區自貿港區優勢，花蓮在國際觀光、國際醫療、農業行銷等產業發展，與自由經濟示範區第一階段推動之示範產業具相輔相成。
(一) 特色文化、資源拓展國際觀光行銷
花蓮傳承原民文化以及自然景觀資源，足以發展保有地方特色價值的地方觀光產業，原住民文化結合地方產業有助於地方特色的形塑，並轉化為原住民文化保存行動，東海岸特有賞鯨豚活動，有助提高藍色公路休閒產業之發展。藉由觀光產業帶動相關附屬產業之轉型、聯合發展，將成為花蓮特有的地方消費文化，保有自然美景的觀光活動，帶動農林漁牧等地方特殊產業的復甦與成長；結合觀光遊憩需求，推展特色休閒體驗服務發展旅遊業，培育觀光服務導覽人員亦可提高就業機會，提供多元的工作選擇機會。
(二) 農業加值強化農產行銷。
近年東部縣市推廣有機農業非常成功，東部三縣市擁有臺灣最大的有機耕作面積，其中以花蓮的451.9公頃最多，台東的353.7公頃次之，宜蘭縣僅有102.7公頃，仍位居全國第三名；加上臺灣擁有的優質農產加工技術開發新的產品形態，可將初級農產品經加工成易於儲藏運輸的產品，創造農產品的時間、空間之附加價值，在育種栽培、貯藏及運輸等關鍵技術及研發方面，建構農作物整合性管理及多元推動相關認驗證體系，農業加值創造新農業產業價值鏈，帶動農業的轉型升級。
另外，東海岸生態環境以及太平洋黑潮主流範圍，善用此優勢與特色發展東部區域經濟，發展深層海洋水產業等海洋生技，地方生物科技研發技術優勢，賦予農業產業更多附加價值，提升生物科技產業競爭力同時，亦可連結生物科技與農林漁牧業等上下游產業鏈依存關係發展，以技術實驗區或實驗林場等方式來擴增生物科技產業範疇，落實農業轉型之農業加值目標，是突破農業等傳統產業缺乏低成本高價值之國際競爭力的永續發展方式。
再者，高齡化及少子化的社會結構趨勢下，國內農(漁、畜)產加工產品型態多樣化，保健食品、休閒及調味香辛料食品(如咖啡、茶文化)等特定產品，提升生活品質，在政府推動產銷履歷、CAS驗證等輔導措施下，相關技術及管理水準已具國際競爭力。花蓮農產品行銷亟待運用自由經濟示範區優良經營環境，引進國內外資金，透過國內原物料、技術與產業管理，生產優質具創意的農業產品，建構以外銷導向的農業產業價值鏈。
(三) 醫療保健資源連結國際醫療行銷
花蓮在觀光推行有成利基下，醫療行銷亦可推廣觀光健檢，搭配好山好水之天然資源塑造心靈靜修，或養身醫療保健的樂土，可望吸引外國來台體驗觀光醫療。再者，配合第一階段自由經濟示範區推動國際醫療產業，外籍人士來台從事醫美健檢簽證已放寬，花蓮未來在花蓮機場、花蓮港設立國際醫療服務中心，構成「前店」概念，與「後廠」醫療院配合實施。
目前全世界面臨高齡化社會，各國企業以及新光集團等國內大企業，均紛紛興起老年養生醫療村的設置。東部的環境以及悠閒的生活型態，加上擁有優良的醫療體系(馬偕台東分院，花蓮慈濟醫院)，而花蓮的民航及空軍機場亦可負擔醫院醫療運送，落實示範區「前店後廠」構成概念。
另一方面，醫療保健資源再結合有機休閒農村的規劃，花蓮可適合作為老年養生醫療村發展；在醫療、科技發展上，利用生物科技園區與花蓮慈濟醫療研究體系進一步研發生物晶片、資料系統等科技，亦可提升花蓮於生物科技研發之地位，帶領其他產業共同發展。
(四) 升級文創產業行銷國際。
東台灣花蓮的產業方向除了朝向觀光發展之外，勢須深化以知識為基礎的經濟競爭力，知識經濟附加價值最高即為創意設計核心生產領域，文創產業的升級發展可讓花蓮成為行銷國際的亮點城市，尤其花蓮是臺灣美石的故鄉，其藝術文化美學以國際石雕、木雕及墨玉創作為著名，可打造「質品」均質的文創產業發展空間。
花蓮文化創意產業園區的規劃可帶動觀光產業的發展，另可將文創產業週邊相關產品行銷國際，例如文化創意產業園區 a-zone位在花蓮市中心，涵蓋26棟老廠房倉庫，為佔地3.3公頃的歷史聚落，是一含括展覽、演出、餐飲、特色商品、育成講座、旅遊資訊等內容之空間場域，透過文化藝術活動及商業服務，形塑代表當地文創產業的聚點，行銷文化創意特色於國際。
花蓮原民織品風貌與在地工藝文創作品是花蓮縣太魯閣族、阿美族、布農族等族群特色文化，其原民圖騰、有機時尚生活美學的獨一無二性，為拓展在地文創行銷至國際的產業利基，搭以網路客下單模式建立，讓消費者對於文創商品銷售的E化模式遍及臺灣以外的其他國家。
陸、花蓮發展自由經濟示範區面臨之挑戰
花蓮具有特色化與獨特性之先天優勢，亦有城鎮人口稀少、道路規劃狹隘造成交通擁塞之困擾，交運輸改善以鐵路為主，公路為輔，區域公路交通再次之方式，花蓮長期產業發展規劃，除了在地方與中央政策、基礎建設、產業群聚投入改善外，應考量水土保持與生態保護兩者均衡之原則，推動花蓮發展成為自由經濟示範區之建設計畫。
花蓮具有自由貿易港區發展的潛力條件，然而，在進一步發展自由經濟示範區亦面臨若干挑戰。首先，花蓮產業發展之海空優勢條件的花蓮航站雖屬國際機場，但迄目前仍以載客為主，目前並無載貨的規劃與設施，空運的貨物適合以精密工業製品或原料農產品為主，花蓮的工業發展多屬龐大的機械或石材，短期內無法有效運用花蓮機場的交通優勢。長期而言，仰賴自由經濟示範區設立的招商措施，花蓮尚待藉由國內外廠商至當地設廠的契機，以期扭轉現階段面臨之挑戰。
其次，花蓮目前並沒有科學園區，花蓮港自由港區無加工出口區及工業區等製造區位，目前的工業區產業以石材為主，更受限於先天性交通設施問題，如蘇花公路或北迴鐵路的運能，尚無法使花蓮港成為自由經濟貿易區。花蓮縱使在農業區位規劃上有較為完善的規劃外，長期亦應朝向科學園區、加工出口區位發展規劃，未來成為自由經濟示範區在招商吸引條件下，一併帶動花蓮永續發展。
最後，花蓮與其他較窮縣巿一樣面臨地方財政的困境：地方自主財源不足、財政結構惡化，以致缺乏投入示範區基礎建設的資金。目前中央政府加上地方政府長短期合計舉債已達六兆元，創下歷史新高。除中央政府舉債逐年增加外，地方政府舉債也愈來愈高，包括宜蘭縣、新竹市、苗栗縣三縣市，舉債已超過法定限額，南投縣、基隆市、花蓮縣、新竹縣也在舉債「破表」邊緣。
地方財政惡化是結構性的老問題，主因是地方政府自有財源偏低、支出結構僵化。去年財政部提出財劃法修正案，秉持「把餅做大」(增加中央統籌分配稅款規模)、「落實錢權同時下放」、「地方財源只增不減」、「劃一直轄市與縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落實財政紀律」等原則作規劃。
財政部希望透過修訂財劃法，讓地方自有財源占歲出比例可提高至少10個百分點；透過修訂公債法，針對全台半數以上縣市的長期債務問題，合理調整各級政府債限並強制還本，達成財政穩健目標。
這個修正案除了賦予地方更多的財政自主外，也作為督導、輔導地方政府改善財政的工具，但中央制定的法律規範對於地方政府財政僅是一種他律。徹底解決地方政府財政情況不良的問題，仍必須倚靠地方政府自有財源的增加，包括收入面的開源、支出面的節流，同時嚴守財政紀律，方能使地方政府達成財政健全的目標。簡單的說，就是除了「他律」，也要「自律」才行。
目前，我國財政收支劃分法中規定，「地方政府有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府應視實際情形酌予減列或減撥補助款；對於努力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增補助款」。這項規定的目的無非是希望地方政府都能為自己的財政而努力，但地方政府對於「實際情形」、「努力開闢財源具有績效」的認定標準為何意見不一，也對補助款的分配發出不平之鳴。
總之，解決地方財政惡化問題，沒有終南捷徑。正本清源之道必須是中央與地方攜手合作，才能實踐建設花蓮成為自貿港區的夢想。
留言列表
